Position de la CES sur la proposition relative aux Produits paneuropéens d’épargne-retraite individuelle (PEPP)

Position de la CES sur la proposition relative aux Produits paneuropéens d’épargne-retraite individuelle (PEPP)

Adopté par le Comité exécutif les 23 et 24 octobre 2018

Messages clés

1. La règlementation relative aux produits paneuropéens d’épargne-retraite individuelle, actuellement soumise au processus en trilogue, doit reconnaître la haute pertinence sociale de l’épargne-retraite. Malgré leur nature et la place qu’ils occupent au sein du marché financier, les PEPP doivent être limités au marché des produits privés, librement disponibles mais assortis de sérieuses garanties de sécurité pour les personnes.
2. La CES insiste pour que l’initiative PEPP soit dûment inscrite dans le contexte plus large d’une politique européenne sur les pensions sociales. La CES rejette fermement l’idée de qualifier les PEPP d’équivalents aux régimes complémentaires de retraite basés sur des conventions collectives. Des régimes de retraite adéquats, socialement et budgétairement soutenables, doivent principalement s’appuyer sur des systèmes publics et collectifs impliquant la participation de tous les acteurs concernés, et principalement les salariés, les employeurs et les États membres.
3. Le potentiel marginal des PEPP quant à leur couverture, leur caractère abordable et leur adéquation, typique des pensions individuelles, volontaires et complémentaires, doit être pris en compte comme cela ressort de l’évaluation d’impact de la proposition initiale de la Commission européenne.
4. Le cadre réglementaire des PEPP ne doit jamais, directement ou indirectement, porter préjudice aux premier et second piliers de la pension légale qui sont les garants de revenus de retraite adéquats pour tous. Ces piliers doivent être soutenus et renforcés par des actions et des moyens adaptés dans l’ensemble des États membres. Les modalités réglementaires des PEPP doivent garantir l’équité entre les fournisseurs de produits d’épargne-retraite de régime ou de nature différents.
5. Tout traitement fiscal préférentiel doit en permanence être exclu à moins qu’il soit largement justifié par des prestations répondant à des exigences et des garanties spécifiques pour les travailleurs et les épargnants.
6. Les PEPP doivent rester des produits individuels tandis que les régimes de retraite collectifs doivent être soutenus en tenant compte de leurs spécificités, de leurs objectifs et des cadres réglementaires et de gouvernance nationaux et européens existants.
7. En tant que produits d’épargne-retraite, les PEPP doivent répondre aux normes les plus exigeantes en matière de bonne foi, d’information et de protection du consommateur. Les nouveaux produits ne doivent pas pouvoir entrer en concurrence avec des produits existants en offrant des incitants excessifs et en opérant selon des normes réglementaires moins contraignantes ou des dispositions législatives différentes établies dans certains pays. Cela serait préjudiciable pour les produits, les régimes et les marchés d’épargne-retraite existants et irait en outre à l’encontre des attentes à long terme des travailleurs et des épargnants.
8. Indépendamment des autorités et institutions nationales, l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) doit être en mesure et habilitée à jouer un rôle de coordination et de contrôle afin d’empêcher le tourisme juridique dans la dimension transfrontière envisagée, d’accréditer des fournisseurs fiables et de protéger consommateurs et concurrents d’une gestion du risque négligente ou indue.

Introduction

9. La Proposition de règlement relative à un produit paneuropéen d’épargne-retraite individuelle (PEPP) a été introduite en même temps qu’une recommandation de la Commission sur le traitement fiscal des produits d'épargne-retraite individuelle dans le cadre du programme de travail 2017 de la Commission prévoyant que celle-ci « proposera un produit européen d’épargne-retraite individuel simple, efficient et compétitif visant à diminuer les obstacles à la fourniture transfrontière de services de retraite et d’accroître la concurrence entre les fournisseurs ».
10. La proposition élaborée par la Direction générale de la stabilité financière, des services financiers et de l’union des marchés des capitaux de la Commission (DG FISMA) a pour objectif d’assurer une plus grande liquidité et une offre de fonds plus importante aux investisseurs institutionnels de long terme. Par rapport aux produits d’épargne-retraite existants, la nouveauté réside dans la portée opérationnelle de la dimension transfrontière, tant pour les fournisseurs que pour les épargnants, et dans une plus grande accessibilité liée à un certain degré de risque censé être atténué par la perspective de long terme.
11. Il n’y a, en principe, aucune opposition quant au développement d’un nouveau produit financier pour autant que : a) il respecte les exigences et conditions particulières définies dans la législation nationale et européenne en matière de protection des travailleurs, des épargnants et des consommateurs ; b) les régimes des premier et deuxième piliers ne soient pas affectés, c) d’autres systèmes existants ne soient pas pénalisés par la concurrence de produits qui ne sont pas soumis à des règlements tout aussi stricts ; et d) le rôle, les attentes et les objectifs du produit du troisième pilier soient réalistes et clairs pour tous. C’est dans cette optique que la CES et d’autres parties prenantes européennes actives dans le domaine de l’épargne-retraite ont, depuis le début, abordé la consultation publique et l’initiative PEPP dans son ensemble.
12. La procédure législative passant par le Parlement et le Conseil a considérablement modifié la proposition originale. La proposition PEPP doit aujourd’hui être contrôlée au-delà de l’introduction d’un nouveau produit d’épargne-retraite du « troisième pilier ».
13. Il faut, d’une part, examiner la proposition originale et ses évolutions ultérieures dans le cadre de l’approche globale de la politique européenne en matière de retraites.
14. D’autre part, il est important d’analyser les caractéristiques concrètes du produit lui-même. Ses paramètres techniques (quoique toujours en cours de discussion) présentent des aspects critiques liés aux garanties et aux modalités de sécurité en faveur des épargnants et par rapport au marché de produits existants similaires, en particulier concernant le fonctionnement des régimes nationaux du deuxième pilier. Une attention particulière doit également être accordée au rôle éventuel des institutions européennes et nationales vis-à-vis des acteurs financiers privés dans un domaine aussi sensible que les retraites.

Les PEPP dans le contexte de la politique européenne en matière de retraites

15. Même la proposition originale de la Commission s’accompagnait d’une note exprimant des inquiétudes concernant ce que doit impliquer une « approche multi-pilier » de pensions de retraite adéquates et viables. Les PEPP sont souvent évoqués comme constituant une solution possible pour intégrer des pensions légales modestes et contribuer à garantir des revenus de retraite adéquats à l’avenir, particulièrement dans les pays ne disposant pas de systèmes collectifs évolués de retraite du deuxième pilier. Ils sont également considérés comme option possible pour la main-d’œuvre atypique n’ayant actuellement pas d’accès formel ou effectif à la protection sociale.
16. Le débat actuel sur une « approche multi-pilier des retraites », surtout si elle vise à assurer l’adéquation des pensions, mérite un dialogue vraiment ouvert et une profonde réflexion impliquant l’examen détaillé de plusieurs caractéristiques, y compris celles liées à la gouvernance économique européenne et aux perspectives du vieillissement.
17. Dans ce débat, la CES insiste sur la nécessité d’aborder le rôle prioritaire des systèmes de retraite publics et collectifs plutôt que des mesures visant une privatisation et une individualisation des droits sociaux.
18. Des pensions adéquates pour tous doivent être assurées par le système national du premier pilier et, suivant les pays, être rendues quasi obligatoires et combinées au deuxième pilier. Dans les systèmes volontaires, l’objectif est d’améliorer le taux de remplacement tandis que l’adéquation des pensions doit être garantie par les systèmes obligatoires.
19. Une « approche multi-pilier des retraites » doit reconnaître et renforcer le rôle du premier pilier public – seule approche permettant de garantir l’universalité, l’égalité et l’équité. Le pilier européen des droits sociaux inclut clairement l’engagement de fournir un accès adéquat à la protection sociale pour tous les travailleurs. La récente proposition de la Commission pour une recommandation du Conseil portant sur l’accès à la protection sociale représente une opportunité pour les États membres de revoir leurs systèmes et de les rendre plus accessibles, efficaces, adéquats et transparents. Cela concerne en particulier la situation d’un très grand nombre de travailleurs européens qui ne bénéficient actuellement pas d’accès formel ou de facto à la protection sociale, souvent en raison de relations de travail atypiques.
20. Dès lors, les États membres ont un rôle primordial à jouer pour garantir des pensions adéquates pour tous, indépendamment de la capacité de chaque personne à contribuer à sa future pension de retraite. Les PEPP ne doivent pas servir de catalyseur pour le développement d’un régime réglementaire pan-européen plus fort de pensions à cotisations définies.
21. Une approche des pensions adéquates qui soit viable, tant budgétairement que socialement, ne peut que compter sur un partage des responsabilités et la participation de tous les acteurs concernés. Elle ne peut ignorer le rôle significatif que les employeurs doivent jouer pour soutenir l’épargne-retraite, que ce soit par le biais de cotisations ou en donnant accès à des produits d’épargne-retraite. Ce rôle doit s’inscrire dans un cadre législatif et de gouvernance bien équilibré.
22. Alors que le partage et la mutualisation des risques sont essentiels à la viabilité et à l’adéquation des pensions, promouvoir des solutions individuelles et privées ne serait pas efficace sous l’angle des coûts ou des avantages. Cela mènerait au contraire à une plus grande fragmentation et à une plus grande inadéquation des prestations, à un manque d’efficacité et à davantage d’inégalités dans l’accès à une protection sociale correcte. Les données du rapport 2018 sur l’adéquation des retraites montrent que les niveaux de rémunération de nombreux travailleurs européens ne leur permettent d’accéder à aucun produit du troisième pilier. C’est notamment le cas des pays d’Europe orientale où le modèle des retraites de la Banque mondiale a été mis en place et qui sont pourtant les États membres ciblés comme « marchés préférentiels » pour les PEPP. Toutefois, cela concerne également l’ensemble de l’Europe où quelque 40% de travailleurs atypiques n’ont aucun accès à une protection sociale formelle ou effective.
23. Les fonds investis individuellement et de manière privée sur les marchés financiers via des PEPP seraient plus avantageusement engagés dans des régimes publics du premier et du deuxième pilier. De plus, les éventuels avantages fiscaux accordés aux PEPP réduiraient encore les ressources budgétaires des États membres sans contrebalancer le degré de risque plus élevé pour les épargnants.
24. Les systèmes collectifs complémentaires, qu’ils soient légaux ou volontaires, négociés et gérés par les partenaires sociaux doivent être soutenus et renforcés. Ils sont basés sur des conventions collectives selon lesquelles toutes les parties prenantes sont concernées par la politique des retraites intégrée à la politique des rémunérations. D’autres avantages incluent la rentabilité due aux économies d’échelle et à l’absence de coûts de marketing ; l’adhésion habituelle aux investissements durables et aux politiques financières privilégiant l’économie réelle ; les normes élevées de gouvernance, de sécurité et d’engagement et le contexte opérationnel du devoir fiducial et de la liberté d’investissement dans des limites raisonnables négocié par les parties concernées et contrôlé par les autorités nationales et européennes. Ces avantages, s’ils s’inscrivent dans une approche multi-pilier équilibrée reposant sur un premier pilier public solide, peuvent contribuer à diminuer la pauvreté parmi les personnes âgées.
25. Le renforcement d’une approche multi-pilier visant à promouvoir des pensions de retraite adéquates et viables pour tous sera mieux assuré en améliorant l’efficacité des régimes obligatoires et collectifs déjà en place. Des régimes collectifs et négociés doivent être étudiés et développés, y compris dans leur dimension transnationale, en accordant une attention particulière aux modalités d’implication des partenaires sociaux et au rôle de la gouvernance.
26. Une telle approche exige d’investir dans le renforcement des capacités afin d’améliorer le dialogue social et la négociation collective, en particulier dans les pays où un deuxième pilier n’existe pas, ce qui, habituellement, entraîne une faible couverture de la négociation collective, un dumping salarial, des bas salaires et un plus grand risque de taux élevés de pauvreté et d’inégalités.
27. Les interventions au niveau institutionnel doivent mettre l’accent sur le contrôle, la compréhension, l’approche et la recherche de solutions aux problèmes structurels mentionnés plus haut. D’autres actions pertinentes dans le cadre de la politique des retraites doivent viser le faible niveau de culture financière et le manque d’information sur les taux de remplacement futurs ainsi que la faible capacité d’épargne personnelle en vue de la retraite.

Incertitudes particulières concernant la réglementation PEPP actuelle

28. Enrichir le marché de l’offre par un nouveau type de produit d’épargne-retraite doit se faire, si cela s’avère nécessaire, dans le cadre d’une stratégie globale au niveau européen mettant l’accent sur la fourniture d’un revenu de retraite adéquat et sûr aux pensionnés.
29. Les textes approuvés par le Conseil et le Parlement européen qui constituent la base du trilogue actuel ne semblent ni totalement répondre à cette exigence ni à la nécessité de pleinement protéger les travailleurs et les consommateurs.
30. Le processus législatif doit assurer que l’introduction de PEPP comme produits transfrontières n’enfreint pas la législation nationale existante concernant l’information, la gouvernance, les exigences minimales à l’égard du fournisseur, les limites de l’investissement, les règles d’accès au marché national ainsi que la portabilité et la transférabilité des positions et des provisions. Une attention particulière doit être accordée aux risques de tourisme juridique dans la dimension transfrontière.
31. La CES s’inquiète du fait que ni le rapport du PE, ni l’accord du Conseil n’aborde suffisamment la question du cadre juridique très fragmenté sur lequel la réglementation PEPP est censée reposer et qui est composé d’une part du « noyau législatif » formé par les règles européennes et, d’autre part, de nombreux cadres juridiques différents liés aux États membres et/ou aux fournisseurs. Cela pourrait avoir des effets négatifs sur le système national car l’introduction de PEPP risquerait de se traduire par des niveaux moins élevés de protection des épargnants, singulièrement en matière de gouvernance, d’information, de transparence et de contrôle. De plus, la référence à plusieurs cadres juridiques rendra difficile la comparaison entre les différents PEPP et entre les PEPP et les produits nationaux d’épargne-retraite individuelle.
32. Les autorités nationales et, en particulier, l’AEAPP ont un rôle crucial à jouer afin d’harmoniser tous ces domaines.
33. La proposition ne prévoit toujours pas l’assurance que les fournisseurs de PEPP seront soumis à un niveau suffisant de traitement prudentiel alors que l’autorisation de fournir des PEPP ne doit pas être donnée lorsque les fournisseurs ne répondent pas aux dispositions d’un cadre prudentiel correct à l’échelle européenne. Laisser aux autorités nationales compétentes (ANC) le rôle d’autoriser la fourniture de PEPP, comme le prévoit le texte du Conseil, ne permet pas de se prémunir contre des produits « plus agressifs » et moins garantis disponibles sur le marché transfrontière. En fait, dans le texte du Conseil, l’AEAPP en est réduite à tenir un registre central public des informations concernant les sous-comptes ou compartiments. Le rapport du PE prévoit un rôle réglementaire relativement plus important pour l’AEAPP qui devrait veiller à ce que, dans la dimension transnationale, les fournisseurs et produits PEPP ne gagnent pas en compétitivité sur base de règles moins strictes appliquées dans d’autres États membres.
34. La CES estime que, compte tenu de leur nature, de leur origine et de leur mission, les institutions de retraite professionnelles (IRP) ne devraient pas intervenir comme fournisseurs de produits financiers individuels. S’agissant des différences entre législations nationales et conformément à la directive IRP II, dans certains États membres, les IRP ne peuvent actuellement pas offrir de PEPP, leur champ d’action étant par nature limité au deuxième pilier. Les PEPP doivent garder un caractère individuel tandis que la spécificité des IRP, en leur qualité de fournisseurs de fonds gérés collectivement, doit être préservée sur base de règles négociées et distinctes répondant à des intérêts collectifs. Leurs performances sont également assurées de par leur nature collective et négociée.
35. Au lieu de cela, les IRP, pour autant qu’elles soient autorisées par les ANC, ont été incluses dans la liste des fournisseurs potentiels de PEPP dans la proposition finale de la Commission et dans l’accord du Conseil. Elles devront dans ce cas isoler les actifs des PEPP et désigner un dépositaire. Par ailleurs, elles ne pourront elles-mêmes couvrir les risques biométriques qui devront être pris en charge par des compagnies d’assurance.
36. Selon le rapport du PE, l’AEAPP a un rôle déterminant à jouer pour assurer une « convergence vers le haut » dans le contrôle des conditions d’autorisation des IRP en qualité de fournisseurs de PEPP afin de prévenir le tourisme juridique. La supervision de l’AEAPP dans ce domaine doit s’étendre aux ANC.
37. En outre, les modalités des PEPP offerts par des IRP ne doivent être développées qu’en accord avec les partenaires sociaux. Les États membres qui le souhaitent doivent rester libres de maintenir des restrictions. Une distinction doit également être faite parmi les fournisseurs de PEPP privés et collectifs et les produits qu’ils proposent. Leur nature et potentiel différents doivent être pris en compte. Les objectifs, les modalités opérationnelles, les services et avantages caractéristiques de la dimension collective par rapport à la dimension individuelle et privée doivent être valorisés. Une nette distinction doit aussi être faite entre produits individuels et investissements collectifs et les règles et conditions de différenciation doivent être précisées. L’option ouvrant les achats collectifs de PEPP à des travailleurs isolés doit être exclue.
38. Dans le texte du Conseil, la phase de versement est caractérisée par une totale flexibilité tandis que le PE impose le rôle réglementaire de l’AEAPP. Une telle flexibilité n’est pas conforme à la mission consistant à soutenir les revenus de pension qui, par définition, s’inscrit dans le long terme. C’est pourquoi la CES insiste sur la nécessité de ne pas prescrire les mêmes traitements fiscaux pour des produits de nature très différente tels qu’annuités à vie et paiements limités dans le temps.
39. Il existe en effet un problème de protection des consommateurs. Il est essentiel que les souscripteurs reçoivent une information complète et détaillée sur les PEPP avant et durant la période de validité de leur souscription. Les consommateurs doivent être protégés contre tout changement des conditions initiales et de la classe de risque et doivent pouvoir renoncer à leur souscription sans perte ni dommage. Il faut de plus que les investisseurs puissent bénéficier de garanties crédibles contre l’insolvabilité des fournisseurs de produits d’épargne. Ces mesures de protection doivent également être correctement expliquées par les émetteurs.
40. Etant donné le niveau de risque plus élevé, l’introduction de PEPP ne doit pas se traduire par un affaiblissement des normes mais plutôt par la promotion de normes de transparence et de gouvernance plus exigeantes que celles habituellement appliquées dans les plans de pension personnels. Les autorités nationales et l’AEAPP doivent contrôler les fournisseurs de PEPP et assurer la représentation des intérêts des consommateurs et des travailleurs. Concernant en particulier la gestion des coûts, les fournisseurs doivent être tenus à une information complète et cohérente des coûts et frais finalement à charge des épargnants.
41. Dans ces domaines, le rapport du PE prévoit relativement plus de garanties aux consommateurs par rapport aux options d’investissement (une redevance annuelle plafonnée à 1% que les fournisseurs peuvent réclamer aux souscripteurs de PEPP, des conseils de base obligatoires) et insiste également sur les critères environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG) des investissements préférentiels.
42. Les droits à la portabilité sont relativement garantis par l’obligation d’ouvrir des sous-comptes (des compartiments) dans tous les États membres dans un délai de 3 ans à partir du moment où l’entrée en vigueur est dénoncée. De plus, le rapport du PE introduit à juste titre la gratuité de la portabilité d’un fournisseur à un autre dans le cas où un PEPP n’est pas disponible dans le compartiment choisi par le fournisseur ou un de ses partenaires.