Bruxelles, 05-06/12/2007
Remarques préliminaires
1. Ce document de position représente la contribution de la CES et de ses organisations affiliées à la consultation publique sur la révision de la directive établissant un système européen d’échanges de quotas d’émissions de CO2 (directive 2003/87/CE). La nouvelle directive s’appliquera à compter de 2013.
2. La CES rappelle qu’elle soutient un engagement unilatéral et indépendant de l’UE pour la réduction de ses émissions de gaz à effet de serre d’environ 25% en 2020 et 75% en 2050 (résolution adoptée par le comité exécutif en octobre 2006).
3. Le système européen d’échange des quotas d’émissions (“cap and trade” en anglais) est considéré par la Commission européenne comme la pièce maîtresse du dispositif européen de lutte contre le changement climatique pour atteindre l’objectif ambitieux de réduction autonome de 20% des émissions de gaz à effet de serre en 2020 décidé par le Conseil européen de mars 2007. Il couvre près de 11.500 installations dans les 25 Etats membres, dans les secteurs de la production d’électricité et de chaleur et un certain nombre de secteurs industriels fortement consommateurs d’énergie : installations de combustion, raffineries de pétrole, fours à coke, installations de production de fonte et d’acier et usines de ciment, verre, chaux, briques, céramique, papier et pâte à papier.
4. Pour la CES, le SEQE peut jouer un rôle important pour limiter les émissions de gaz à effet de serre conformément au principe du pollueur-payeur tout en minimisant le coût global de l’effort de réduction. Toutefois, ce n’est pas un remède miracle. En lui-même, le marché du carbone n’est pas en mesure de stimuler les investissements dans les énergies renouvelables ou dans les projets d’économie d’énergie qui sont des secteurs hautement intensifs en emplois. Il est donc indispensable de mobiliser l’ensemble des instruments publics, telles que la réglementation, la fiscalité, les subventions, la R&D en tenant compte de leur impact combiné sur le plan social, notamment sur les travailleurs européens.
5. Il est aussi crucial que les secteurs qui ne sont pas assujettis au SEQE et dont les émissions continuent d’augmenter comme les transports et le résidentiel, fassent l’objet de mesures plus vigoureuses afin que le poids de la mise en conformité avec les engagements objectifs de réduction ne repose pas de manière disproportionnée sur les secteurs SEQE et sur les contribuables (à travers l’achat des crédits Kyoto par les gouvernements).
6. La première phase d’application du SEQE (2005-2007) a été décrite par la Commission comme une phase « d’apprentissage par la pratique». L’expérience a montré que, si le SEQE a permis d’intégrer le coût du CO2 dans les décisions des entreprises, il n’a pas à ce stade permis d’obtenir des réductions des émissions, en raison des sur-allocations de quota concédées par les Etats membres aux industriels. Les décisions de la Commission concernant la deuxième phase d’application (2008-2012) marquent un soucis plus fort de respecter le protocole de Kyoto, ce que la CES approuve.
7. A long terme, l’avantage compétitif ira bien aux industries ayant développé les technologies à très basses émissions. Mais il faut que l’industrie européenne soit soutenue dans la compétition internationale pendant qu’elle investit dans les technologies du futur. Aux yeux de la CES, l’enjeu majeur du SEQE est de trouver un point d’équilibre qui permettrait de réduire significativement les émissions sans imposer, dans la transition, un poids trop lourd aux industries européennes grosses consommatrices d’énergie exposées à la concurrence des grands concurrents mondiaux n’ayant pas consenti d’efforts équivalents à l’UE pour contrôler leurs émissions.
8. Il faut donc accepter l’idée que le signal prix fourni par le SEQE soit différencié selon les secteurs en fonction du degré d’exposition à la concurrence internationale et des risques pour l’emploi dans l’Union Européenne.
9. Si l’on n’y prend pas garde, les impacts redistributifs du SEQE seront significatifs, voire insupportables pour certaines catégories de travailleurs, certains groupes de la population ou certains acteurs économiques. Ceci est d’autant plus vrai que l’on ira vers un système basé sur la mise aux enchères des permis d’émissions,. Il est donc indispensable que les conséquences sociales soient correctement anticipées et suivies, que ce soit en termes d’emploi et de fermetures, de regroupement et de délocalisation d’entreprises ou d’impact sur le prix de l’énergie pour les ménages à très bas revenus.
10. Ceci implique que les organisations syndicales, qui bénéficient d’une forte présence dans les secteurs ouverts par le SEQE, soient associées effectivement au processus de décision et de suivi comme elles le sont dans certains Etats membres. En Espagne, par exemple, des Tables rondes de dialogue tripartite impliquant les employeurs, les syndicats et le gouvernement ont été mises en place dans le cadre de la mise en œuvre du Protocole de Kyoto.
11. Dans la perspective d’une harmonisation plus forte du SEQE au niveau de l’UE, et conformément à l’article 138 du Traité, la CES appelle la Commission à mettre en place une Plateforme européenne de dialogue tripartite sur le SEQE réunissant les partenaires sociaux européens (employeurs et syndicats) et les directions générales concernées. Cette plateforme devrait comprendre une plateforme intersectorielle et des plateformes sectorielles pour chacun des secteurs couverts par le SEQE. La plateforme aurait pour objectif de prévenir, éviter et réduire les effets sociaux négatifs ainsi qu’exploiter les avantages sociaux qui pourraient résulter de la mise en œuvre de la directive SEQE, et en particulier ceux liés à l’emploi et à la compétitivité.
12. De plus, la CES propose l’instauration d’un « Fonds européen d’ajustement à l’économie bas carbone », qui serait financé partiellement par les revenus de la mise aux enchères des permis d’émissions, et dont l’objet serait d’aider les travailleurs affectés par les mutations liées à la transition vers une société à très faibles émissions de carbone, les assister dans leur reconversion et leurs efforts pour retrouver un emploi. Ce fonds s’appuierait sur l’expérience acquise par la mise en œuvre du Fonds d’ajustement à la globalisation. Ce même mécanisme pourrait être utilisé pour l’adaptation aux effets du changement climatique, comme le suggère le Livre vert sur l’adaptation au changement climatique de juin 2007.
13. L’implication des travailleurs et de leurs représentants dans la prise de décision et la garantie que les travailleurs qui perdront leur emploi du fait des mesures de prévention du changement climatique se verront offrir d’autres possibilités d’emploi sont les pré conditions pour réaliser les objectifs ambitieux de réduction d’émissions pour 2020 adoptées par le conseil européen de mars 2007.
Principales recommandations pour la révision du SEQE
14. Pour la CES, la révision de la directive SEQE doit répondre aux objectifs clefs suivants :
- Rendre le dispositif plus efficace pour réduire significativement les émissions de gaz à effet de serre, conformément aux engagements du Conseil européen de mars 2007 ;
- Harmoniser l’allocation des quotas dans l’Union européenne, pour limiter le risque de distorsions de concurrence et donc de conditions sociales;
- Accroître la transparence du fonctionnement du marché des permis, et associer effectivement les organisations syndicales dans le processus de décision et de suivi ;
- Limiter les risques de délocalisation des industries grosses consommatrices d’énergie.
Une harmonisation maximale conditionnée à de nouveaux dispositifs européens de solidarité et de concertation sociale
15. Le fonctionnement actuel du SEQE, largement décentralisé au niveau des Etats membres pour ce qui concerne l’allocation des quotas, comporte des risques tant pour l’environnement que pour l’emploi puisqu’il tend à encourager les entreprises, qui opèrent à l’échelle européenne, à mettre en concurrence les salariés européens par la recherche du moins-disant environnemental.
16. La CES est donc favorable à une harmonisation maximale du SEQE au niveau de l’Union européenne, à condition qu’elle soit accompagnée dès le départ :
a. d’un mécanisme formel de concertation sociale permettant aux partenaires sociaux européens d’établir un consensus sur la répartition de la charge au sein de l’UE et sur les conséquences sociales ? pour l’emploi, les salariés et les consommateurs ? mais aussi pour se concerter sur la méthode et sur les moyens réglementaires et financiers, sur la mise en oeuvre et sur le suivi (cf. point 10).
b. de nouveaux dispositifs « de solidarité » à l’échelle de l’Union européenne pour aider les secteurs, les régions et les travailleurs les plus affectés à opérer les transitions nécessaires (cf. point 11).
17. Compte tenu de ce qui précède, la CES est favorable à ce que la quantité globale de quotas autorisés pour les secteurs couverts par le SEQE, ainsi que sa répartition par grands secteurs (production d’énergie, industrie, aviation), soient définis d’emblée à l’échelle de l’Union Européenne. Cette option du « plafond unique » pour l’UE paraît être mieux à même que la méthode des « plafonds par Etat membre » utilisée actuellement de garantir un traitement équitable des industries au sein de l’UE au moment où il sera nécessaire d’intensifier les efforts de réduction des émissions.
18. Ce plafond unique doit être suffisamment strict pour contribuer significativement à l’objectif ambitieu de réduction des émissions fixé par l’Union pour 2020.
19. Dans cette option du « plafond unique », les critères à appliquer pour répartir la charge au sein de l’UE (plafond pour le SEQE et allocations aux Etats membres) doivent être simples et transparents, et prendre en compte à la fois a) les meilleures technologies disponibles dans les secteurs industriels et de la production d’électricité (SEQE) b) la convergence des émissions par tête dans les secteurs domestiques (non SEQE) c) le PIB par tête. Dans notre esprit, cette approche devrait permettre un partage équitable des coûts sociaux liés aux engagements de protection du climat entre les travailleurs des secteurs économiques tout en tenant compte des différentes « capacités à payer » des Etats membres.
Mécanisme d’allocation
20. La CES serait favorable à une combinaison d’allocation gratuite selon le principe du benchmarking – fondé sur les meilleures technologies disponibles – et de vente des permis ? par la vente aux enchères ou sur le marché du CO2 ?, à condition que la détermination de la part de chaque mode tienne compte de l’impact sur les travailleurs européens, qu’elle soit négociée avec les organisations syndicales et que la mise en oeuvre soit progressive à partir de 2013. Un tel système d’allocation devrait être harmonisé pour les secteurs industriels à travers l’Europe pour éviter des distorsions de concurrence et de conditions sociales.. Par rapport à l’allocation gratuite, l’allocation payante présente en effet les avantages :
a. de renforcer l’incitation donnée aux entreprises pour décliner le coût du CO2 à tous les niveaux de gestion, améliorant l’effectivité du signal-prix recherchée avec le système de quotas ;
b. de permettre une plus grande harmonisation au plan européen
c. de faciliter la résolution des problèmes liés aux nouvelles installations
d. de générer des revenus pouvant être utilisés pour accélérer la transition vers le développement durable
e. d’annuler les rentes associées aux allocations gratuites dans certains secteurs, et qui, dans certains cas, profitent en premier lieu aux industries les moins efficaces en matière de CO2.
21. Cependant, il existe peu d’expériences d’utilisation des enchères qui soient directement comparables avec le rôle envisagé dans le SEQE. La période qui s’ouvre jusqu’à 2013 doit être mise à profit pour tester les mécanismes d’enchères qui seront mis en place volontairement par les Etats membres et fournir une dynamique d’apprentissage collective. Dans la perspective d’une mise en oeuvre à 100 %, pour laquelle toute erreur serait particulièrement coûteuse, les modalités de mise en oeuvre et leurs impacts devront être étudiés avec une grande attention, car elles conditionneront largement l’atteinte ou non des objectifs visés.
22. En cas de généralisation des mises aux enchères, la CES estime nécessaire la création d’une organisation de régulation du marché du carbone au niveau européen, sous l’égide de la Commission, dans le soucis d’assurer le meilleur fonctionnement du marché, et notamment d’éviter une volatilité excessive des prix et la manipulation des enchères de la part des plus gros acteurs.
Des approches différenciées par secteur pour l’allocation des permis
23. Dans l’objectif de concilier développement économique, réduction des émissions et maintien de l’emploi industriel en Europe, la CES recommande que l’allocation des quotas fasse l’objet d’une approche différenciée par secteur, prenant en compte leur degré d’exposition à la concurrence internationale, les risques qui pèsent sur l’emploi et leur capacité à répercuter le coût dans le prix de vente. L’étude menée par la CES montre en particulier que certaines industries grosses consommatrices d’énergie et largement globalisées, peuvent utiliser le SEQE pour accentuer le processus de délocalisation de la main d’oeuvre ou geler leurs investissements en Europe si dans le même temps les pays concurrents n’appliquent pas les mêmes contraintes sur les émissions de carbone. Ceci résulterait aussi dans une augmentation des émissions globales (phénomène de « fuites de carbone »).
24. Pour le secteur de l’électricité et du chauffage, compte tenu du fait que ce secteur échappe largement aux enjeux de concurrence internationale (exception faite des importations de Russie et d’Ukraine) et peut dans une large mesure répercuter le coût du CO2 sur le consommateur, la CES considère que la mise en œuvre d’une part d’allocation payante dans ce secteur de manière expérimentale permettrait de fournir des revenus financiers aux états pour renforcer substantiellement les politiques publiques en matière d’efficacité énergétique et de lutte contre le changement climatique. ,
25. Pour les quelques secteurs soumis à la concurrence internationale (notamment sidérurgie, ciment, aluminium), une allocation réalisée intégralement aux enchères n’est pas réalisable tant que les concurrents de l’UE ne supportent pas des coûts similaires associés à leurs émissions. Pour ces secteurs, la CES soutient la mise en œuvre d’allocation gratuite selon le principe du benchmarking. La référence aux meilleures techniques disponibles (MTD) serait utilisée pour distribuer un certain niveau d’allocation gratuitement. Les installations qui ne respecteraient pas la référence aux MTD devraient acheter des permis. Les références aux MTD devront être révisées régulièrement pour tenir compte des progrès technologiques.
Un mécanisme d’ajustement à la frontière pour compenser les impacts sur la compétitivité
26. Comme un tel dispositif ne suffirait pas à éliminer les pertes de compétitivité pour les secteurs électro-intensifs, la CES demande que la Commission introduise des mesures de compensation, de type « Mécanisme d’ajustement aux frontières ». Un tel mécanisme serait nécessaire aussi longtemps que les principaux concurrents de l’UE, ainsi que les producteurs d’électricité dans les pays concurrents, n’appliqueront pas des contraintes similaires sur les émissions de carbone. Le fait qu’un importateur adhère à un accord sectoriel international sur la réduction des émissions ne suffit pas en tant que tel pour éliminer les impacts sur la compétitivité. L’importateur doit aussi supporter des augmentations de prix de l’électricité similaires à celles payées par l’industrie en Europe.
Utilisation des revenus de l’allocation des quotas payante
27. Le mode d’allocation des revenus générés par la vente des quotas est une question capitale, dans la mesure où elle s’articule avec celle des réformes fiscales, et qu’elle conditionne l’efficacité environnementale du système et son acceptabilité sociale. Elle doit donc faire l’objet d’une concertation approfondie avec les interlocuteurs sociaux.
28. Pour sa part, la CES réclame qu’un pourcentage significatif des revenus vienne abonder un « Fonds européen d’ajustement à l’économie bas carbone », destiné à aider les travailleurs affectés par les mutations liées à la transition vers une société à très faibles émissions de carbone, les assister dans leur reconversion et leurs efforts pour retrouver un emploi. Ce fonds aurait le même statut et les mêmes modalités de fonctionnement que les fonds de la politique régionale.
29. Le solde des revenus devrait être affecté en priorité à la lutte contre le changement climatique – en soutenant les investissements visant à dé-carboner l’économie européenne à long terme - et à la promotion de l’emploi – notamment en diminuant le poids de la charge fiscale qui pèse sur les salaires relativement aux autres facteurs, sans réduire le degré de protection sociale.
Champ d’application de la directive
30. La CES est favorable à l’inclusion du secteur de l’aviation dans un système d’échange de quota d’émissions, comme proposé par la Commission. Un tel système doit soumettre au même traitement les compagnies aériennes au départ ou à destination des aéroports européens, sans distinction de nationalité. L’allocation des permis devrait être réalisée par mise aux enchères, compte tenu du fait que les compagnies aériennes sont capables dans une large mesure de répercuter les coûts de mise en conformité sur les consommateurs.
31. Comme le prix des permis de CO2 sur le marché européen sera probablement insuffisant pour induire des réductions d’émissions significatives, nous soutenons l’introduction de mesures complémentaires, telles que la taxation du kérosène ou la TVA sur les billets d’avion.
32. Le secteur du transport maritime doit être également couvert dans un dispositif similaire. Les émissions de ce secteur sont deux fois plus importantes que celles du transport aérien et pourraient augmenter d'environ 75% dans les 15 à 20 prochaines années. L’Europe contrôle 40% de la flotte mondiale.
33. Pour ces secteurs, une attention doit être portée à l’amélioration des conditions de travail et à l’application du droit du travail pour prévenir toute pression à la baisse des salaires et des conditions de travail destinée à compenser le surcoût lié à la réduction des émissions.
Utilisation des mécanismes de flexibilité (Mécanismes de développement propre (MDP), Mise en œuvre conjointe (MOC)
34. La possibilité d’utiliser les crédits issus de projets MDP ou MOC pour compenser les quotas sur le marché du carbone joue un rôle important pour atténuer le coût des réductions d’émissions en Europe et diffuser des technologies environnementales plus efficaces dans les pays tiers émergents et en développement. Mais elle ne doit pas favoriser les transferts d’investissement en dehors de l’Union européenne ni maintenir excessivement le prix de marché du carbone à un niveau excessivement bas. A long terme, existe également le risque que le manque de mise à niveau des entreprises européennes se traduise en désavantage compétitif lorsque la contrainte carbone se renforcera.
35. La CES réitère donc sa position selon laquelle les mécanismes flexibles ne peuvent constituer qu’un instrument complémentaire des mesures locales pour réaliser les engagements de réductions d’émissions de l’Union européenne. L’utilisation des crédits MDP et MOC doit être limitée, avec un plafond qui pourrait être défini au niveau européen.
36. Les crédits issus de mécanismes de flexibilité doivent venir uniquement de projets qui apportent de réels bénéfices sur le plan du développement durable, tant à l’environnement qu’aux populations et aux travailleurs des pays hôtes. Cet objectif est établi par la directive instaurant la liaison avec les mécanismes de projet , qui souligne, dans ses considérants, qu’ « il convient de renforcer la responsabilité sociale et environnementale des entreprises conformément au paragraphe 17 du plan de mise en oeuvre du sommet mondial sur le développement durable. A cet égard, il convient d’encourager les entreprises à améliorer les performances sociales et environnementales des activités MOC et MDP auxquelles elles participent ».
37. Or, on doit regretter que les performances sociales des projets ne soient prises en compte ni par le comité exécutif du CDM au niveau international ni par les Etats membres au sein de l’UE, à l’exception notable de la Belgique. L’expérience de la Belgique montre comment les mécanismes de flexibilité peuvent être utilisés à la fois pour générer des bénéfices additionnels pour l’environnement et pour le progrès social dans les pays en développement.
38. La CES recommande donc que les projets MDP et MOC soient systématiquement soumis à une procédure d’approbation par l’autorité publique nationale et que la liste des critères d’évaluation soit établie au niveau de l’Union Européenne pour assurer des conditions égales à travers l’Europe. La liste des critères doit inclure :
(a) L’engagement du promoteur du projet de respecter les principes des lignes directrices de l’OCDE pour les multinationales, les huit conventions fondamentales de l’OIT , la Convention 155 relative à la santé et la sécurité au travail et la Convention 169 relative aux populations indigènes et tribales ;
(b) La durabilité sociale, qui comprend l’emploi (nombre d’emplois créés, développement des compétences, qualité de l’emploi), équité et accès aux services publics essentiels dont les services énergétiques ;
(c) L’implication des organisations syndicales dans la procédure d’approbation des projets.
Conclusion
Le renforcement du Système européen d’échange des quotas d’émissions, qui sera crucial pour réaliser les objectifs ambitieux de l’UE pour la période de l’après-Kyoto, exige une harmonisation au niveau de l’UE et le lancement de négociations sociales européennes – globale et sectorielles- pour traiter correctement ses impacts redistributifs sur l’emploi. La CES et ses organisations affiliées sont prêtes à prendre toute leur part dans ce processus.